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预算变法:德阳探路

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“严格说来,白庙乡公布的是财务账本,是预算在某一阶段的执行情况。而预算必须经过人民代表大会依照法定程序批准后才能执行,具有预测性,它在执行过程中如果发生变更或者调整也必须依照法定程序批准。从2010年2月德阳“两会”开始,记者跟踪采访近3个月,以财政预算公开的多个事件性节点为线,经历和记录下不平凡的基层探索之路。从2007年就已经走上财政预算公开道路的德阳下一步会怎么走?哪些政府支出应该公开、如何公开仍在激烈讨论之中。但预算法的修订有一个雄心勃勃的目标,让存在多年的政府预算外收支成为历史。

4月13日,全国人大常委会预算工委主任高强入川。公开的简短报道显示,高强6天四川之行的主要目的之一是,听取地方对《预算法》修订草案的意见。

记者随即通过多种渠道联系采访高强及其在川调研活动,但遭到婉拒。原因是,“此次调研内容涉及内部机密。”

然而,从公开的调研事项来看,这次貌似低调的基层踏访已尽显重要信息。调研主题包括:政府财政收入规模和财政支出结构、完善税收体系和税制结构、健全财力和事权相匹配的财政体系、完善财政转移支付制度、严格预算管理监督、防范政府债务风险以及清理规范非税收入。

目前看来,《预算法》修订案中,政府财政预算公开是无可争议的关注焦点。然而,政府财政预算公开是一项重点推进的孤立改革,还是会牵一发动全身,一头切入财税体制综合配套改革之中?中央财政预算全面公开遭遇技术性难题,预算公开能否从地方政府破题?诸多疑问尚未明晰。

3月中旬,全国“两会”期间,高强在记者招待会上透露,今年年内,《预算法》修订草案将提请全国人大常委会审议。8月,《预算法》将出一审修改稿,原来78条的《预算法》将增加到99条,70%的新增条款都涉及预算公开。

高强到川之前,省人大常委会已经就《预算法》修改充分收集意见。上周五,德阳市人大财经咨询员谢瑞勋作为唯一受邀的基层预算工作人员,与众多专家一起为《预算法》修改建言献策。此前一周,德阳市人大常委会财经预算工委副主任戴泽还在省人大常委会预算公开座谈会上做了专题发言。

答案正逐渐清晰。

政府钱袋能“裸”到什么程度

民众对政府财政预算公开的高度关注,很大程度上源于对“三公消费”的质疑。

“一根烟二两油,一顿饭一头牛,屁股底下坐栋楼。”浙江大学公共管理学院教授范柏乃写的一首打油诗,形象地描绘了当前政府行政性开支中存在的浪费现象。民众的期盼是,如果公开财政预算,这样的现象会得到改变。

3月30日,国土资源部等4个部委先后公布了自己的部门预算,面对这一举动,网上却仍有调侃:“借我一双慧眼吧,让我看清里面的公车消费、公费出国和公务接待!”

让人看不懂,正是预算公开实施过程中遭遇的第一个难题。中国财税法学研究会副会长俞光远分析:根据现有规定,预算设有类、款、项、目四个科目级别,没有专门的“三公消费”款目。不过中央部委此次公布的只到类、款这个级别,而没有到项、目。如果把公开的级别再往前一个级别,“项”就可以大体看出“三公消费”的情况,如果再往前一个级别“目”就可以对“三公消费”一览无余了。

巴中白庙乡的财政公开则公开到了“目”——2010年1月,白庙乡政府一共请客14次,花费3911元。最多一次是1月24日,接待财务预算公开民主议事会观摩来客,由乡党委书记张映上在餐馆摆开三桌接待,一共花费1269元。最少一次是1月18日,由纪委书记陈加才接待两名新闻记者吃早饭,花费20元。

“严格说来,白庙乡公布的是财务账本,是预算在某一阶段的执行情况。而预算必须经过人民代表大会依照法定程序批准后才能执行,它具有预测性,它在执行过程中如果发生变更或者调整也必须依照法定程序批准。

在德阳市人大财经委办公室里,一摞40厘米厚的绿色文件就是2010年德阳市各部门的预算。经过三年的预算公开实践之后,德阳目前公开的预算不仅包括市本级“大财政”的预算,还覆盖了全市所有60个部门。戴泽随手抽出一本递给记者:“你看,部门公务费多少都能看到。”在农业局的2010年财政预算中记者看到部门的各项收入,公务费支出多少都非常明确。公务费支出中,1500元的文印费都已列出。“如果要公布到目,则文印费中买纸花多少?买油墨花多少?买订书机花多少都要写进去,工作量非常大。”

省人大预工委副主任郑树全认为,在市级层面,德阳财政预算公开走在了我省市州前列。

事实上,从网民的声音看来,大家对财政预算公开的期望也只是到项,即千元左右的费用公布就好,具体细到几元的消费并不过分要求公开。

为什么是德阳

德阳一直与《预算法》实践与修改紧密相连。有机会在全省座谈会上作介绍并参与高强调研的前期准备工作,拿着沉甸甸的《预算法》修改稿,谢瑞勋等感到责任重大。从2007年就已经走上财政预算公开道路的德阳将如何走下去?

戴泽指着厚厚的《德阳市2010年市级部门预算》说,这里的所有预算全部需要我们一项项地仔细审查。

2004年,省人大常委会提出各级人大应加强预算审查监督工作。当年10月,德阳市人大成立预算工委,和财经委合署办公。戴泽也才从德阳市财政局调入人大工作,加上他在内,从事预算公开工作的只有3个人。3个人要在一个月内完成近1万项的预算审查,几乎是不可能的事情。

同一年,德阳市人大决定从审计局、会计师事务所等单位和部分市人大代表中聘请5名有专业能力的专家加入审查队伍,聘为财经咨询员。“2004年我们只确定了5个部门的预算纳入人代会审查,人员还够,但到后来随着部门的增多,人员又明显不足。”戴泽回忆,2006年德阳采取借智借脑整合资源的方式,建立了以人大计划和预算审查专家库队伍为载体的财经咨询员制度。常委会财经委员、财经咨询员及预算审查专家共20人成立预审专家库,由各单位熟悉财经政策的省市人大代表和市级部门的会计师、懂财政工作的财经专家组成。随后制定的《德阳市人大常委会财经咨询委员聘用和管理办法》将此项制度进一步进行了规范和完善。这样,德阳市人大不仅解决了人力不足的瓶颈,还引进一批懂专业的兼职审查人员,推动了预算审查工作的规范化和正常化。

经过了人大的审查,政府的财政预算还需要经过人大代表一关。人代会时,市人大和市财政局专门设置了触摸屏,供代表们随时查询,同时每个代表团发放10本纸质的预算册。

同样是为了预算公开,省人大则采用了不同的方式。省人大采取信息联络员制度,即省人大召集培养一批专家,这部分专家派到各个代表团去给代表们当预算表的顾问或解疑。虽然没有触摸屏,但做到了代表们人手一册预算。根据省人大代表的人数,印刷费需要花费几万元。

上月底,国家财政部公布了经全国人大审议通过的2010年中央财政预算数据,表格数量从去年的4张跃升至12张,增加了国债收支、国有资本经营预算收支和地震灾后恢复重建基金等收支表。再翻看德阳的2010市级财政预算,发现债务预算只是一段话交代,并没有确切的表格,更没有国有资本经营预算收支表格。

“一般财政收支预算我们已经做了几年了,现在已经比较全面、细致。今年的任务之一就是促进国有资本经营预算收支、政府债务收支和政府基金(以国有土地拍卖收支为主)等纳入预算。”德阳市人大财经委主任钟平表示,“这是个考验。”

“预算内”PK“预算外”

“预算法正式实施以后,在我国存在多年的政府预算外收支将成为历史。”高强在全国“两会”期间特别强调。

所谓预算内,指的是一般财政收入,主要包括:各项工商收入、各项税收、纳入预算的行政性收费、罚没收入等。预算外则包括国有资本经营预算收支、政府债务收支和政府基金(以国有土地拍卖收支为主)等各项收入。

德阳市财政局副局长谭德明透露,占据德阳市本级财政收入半壁江山的土地拍卖收入早已纳入财政预算,并接受人大代表监督和审议。“土地收入去年大约20多亿,占到市级财政收入的一半,这笔钱纳入财政预算已经好几年了。”德阳市国土资源局副局长杨旭君也表态,“对我们来说,去年和今年将没有多大变化。”

但还有更多的“预算外”资金长期游离于预算之外。德阳市本级一年财政收入50多亿,没有纳入财政预算的社保基金数额就已积累至40多亿。在国家没有明确这块资金要纳入政府预算前,德阳和全国其他地方一样都是将这块资金作为单独的一块资金,平时上报市政府,不需要接受人大监督,资金周转也限于本市范围内。

其中,除养老保险外,生育险、工伤险、失业险、医疗险仍由市本级负责。负责管理这几个险种包括了民政、社保和卫生等多个部门,形成了管理碎片化,政策碎片化,条块碎片化的现状。

“纳入预算后监管力度更强。钱的使用就刚性了,年初预算的收支情况,不能擅自突破预算,如果要突破就必须层层上报等批复。”德阳市劳动和社会保障局副局长肖小甫说,“今年是第一年,我们也都在摸索之中,德阳的情况已经在三月底上报省上了,余下的时间就是听省上安排。”

还有多少“隐形”的钱

“我在座谈会上提建议,报给人大的预算应当是全面的。”谢瑞勋说,“人大应监督同级政府的财政收支情况,而现实却是,市级人大主要监督部门财政收支情况。对于全市的情况却只知大概,比如全市总共有1亿元可用,我们把拿到所有部门的预算一加才发现,总和远远不到1亿元。”

那些钱究竟去哪里了?在几年的财经咨询员生涯后,谢瑞勋终于明白了什么叫切块资金。比如农业切块资金,这笔钱用于农业局、林业局、畜牧局等多个单位,但预算又不下在各个局里,如此就可能形成隐性预算。

“于是,人大便明确要求政府将此类预算纳入各部门预算中一并审核。”谢瑞勋说。在此之前,德阳市人大财经咨询员也曾提出过类似的问题,当时政府并没有直接采纳。但这群专家本着不罢休的态度,连续三年一直提,最终督促相关部门按意见做出了改变。

除了切块资金,还有更深层次的资金流需要纳入正轨。比如政府债务收支。政府有多少债务,要还多少债务,人大一无所知。直接经手还债的财政局也只知道今年大致要还多少,却并不知道现在已经借了多少。“政府要还钱,肯定要通过财政安排解决,但借进的债务还没有算进财政收入。”德阳市财政局一位负责人说。无法精确掌握债务,会给财政预算全面公开造成极大障碍。

但这确实是一个难题。财政预算公开也由此逐渐触及到了地方政府融资平台、国有企业等财税体制改革的深水区。

由于政府投资很大,省内有些市州政府已经债务缠身。谢瑞勋认为,从国家到乡镇一共5级预算。财税体制改革后,地方财政收入大大缩减,但地方发展的任务却不轻。没有钱怎么办,只有通过各种融资平台去融资,其中就包括借债。很多政府选择建立自己的融资平台,比如地方银行,比如国资公司。

国资公司既然是公司,肯定存在收益,但国有企业这部分收益并没有直接纳入财政预算里。德阳市国资委副主任周英表示:“我们主管的两家国资公司已作为部门预算收入,一年大概八九百万。如果直接纳入财政预算的话,对我们来说就更刚性了,今年预算的收入,实际就必须完成。”

事实上,除去市国资委直接管的两家国资公司,德阳市的国有企业远不止两家。“去年,国有控股超过51%的企业有66家,盈利2500多万。”德阳市财政局企业科副科长伍建辉说,“这部分收入都没有纳入财政预算。但这类资金应该是国有经营性资本收入。”